12月3日，江苏省财政厅金融处（政府和社会资本合作办公室）发布了《关于建立全省政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期法律顾问制度的意见》（以下简称意见），创新性提出PPP全生命周期法律顾问制度。这一制度的实行又一次在全国范围内开创了对PPP项目依法规范管理的先河，是江苏省财政厅以系统性细微引领全国PPP高质量发展的又一新举措，更体现出当前江苏省财政厅强化PPP管理的四个鲜明导向：
一、建立系统性思维，强化合法合规硬性约束。PPP项目必须全生命周期合法合规、顺利推进，这是江苏PPP管理的明确要求。
二、监管覆盖“五大阶段”，精准防控各类风险；
三、实现信息对称管理，保障政企双方利益；
四、优化财政管理手段，推动PPP合作行稳致远。
意见出台的背景
一直以来，江苏省财政厅始终坚持将PPP定位为一项长期性、系统性改革任务深入推进，将严格按照全国财政工作会议精神和财政部领导讲话精神，准确把握PPP模式在“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”方面的定位，坚定不移地把推广应用PPP模式引向深入。尤其是2017年下半年以来，围绕PPP高质量发展的新要求，按照“强基础、改方式、提效率、防风险”等原则，江苏省财政厅围绕PPP核心内涵，建立系统性思维，加强全生命周期管理，深度聚焦PPP管理中的“热点、难点、焦点”问题，采取一系列具有实际成效的举措进行“精准管理”，重新构建并不断优化包括《进一步规范PPP发展的实施意见》、《进一步鼓励支持民营资本参与PPP项目的实施意见》、《PPP项目全生命周期法律顾问制度》等在内的对PPP规范管理和良性发展的“四梁八柱”，使得PPP在江苏的发展真正迈入了“高质量发展的”新阶段。尤其是《PPP项目全生命周期法律顾问制度》，也必将会为PPP项目全生命周期的合法合规实施保驾护航。
一、意见出台的意义
PPP项目通常具有投资金额大、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多、风险防控压力较大等特点。在全省市县财政部门建立PPP项目全生命周期法律顾问制度，是促进全省各市县政府PPP管理依法决策、科学决策的重要手段；是推动全省PPP项目全生命周期科学管理的重要保障；是维护政府经济活动安全、防范和化解重大风险的重要途径；是全面推进依法治国、加快法治政府建设的重要举措，对确保全省PPP项目健康、科学、高质量发展具有十分重要的意义。
二、意见的作用
建立PPP管理全生命周期政府法律顾问制度，能够充分发挥法律顾问或专职律师在PPP法律方面的的专业优势，通过法律咨询、法律鉴证、审核把关、建言建议、质询论证等方式参与PPP项目推进实施全过程。 以出具《法律意见书》等形式为PPP项目全生命周期管理提供智力支持，大幅提高政府PPP管理决策能力、管理效率和管理质量。通过法治思维，运用法律手段，防范和化解涉及PPP管理的潜在或现时各类风险。
三、法律顾问概念
意见所称法律顾问是指：律师事务所接受财政部门委托，指派专业律师担任财政部门PPP管理常年法律顾问，或根据工作需要担任部分PPP项目相关业务法律顾问的总称。
法律顾问接受财政部门委托，通过建言献策、审核把关、质询论证、法律咨询、出具法律意见书等方式参与当地PPP宏观管理及PPP项目全生命周期事前、事中、事后管理全过程，充分发挥法律顾问在PPP相关法律法规和政策制度等方面的经验优势，为PPP项目全生命周期管理提供智力支持和专业服务。
四、法律顾问应坚持的“四项原则”
1、依法（规）顾问；
2、专业胜任；
3、勤勉尽责；
4、务实高效。
五、法律顾问履职的要求
意见认为：法律顾问制度执行的关键在于“提前预防”和“事中把关”，因此要求，法律顾问应具有的“服务理念”：政策宣传在前、风险提示在前、审核把关在前；“服务目标“契约履行规范、争议处理规范、程序操作规范”。掌握“四个关键”：“关键节点防控、关键条款防控、关键程序防控”，配合财政部门做好项目中期管理监控；
应具备的专业能力方面：应具备财政预算管理、工程建设、政府采购、投资融资、项目运营、绩效评价等PPP管理相关政策知识和实操经验；能够持续保持并不断提高专业水平，满足PPP项目法律服务所要求的专业能力，不得存在任何与专业胜任能力相背离的行为。牢固树立风险管理意识，强化执业风险管理，并对发表的PPP项目意见建议负责。
具体履职要求：意见要求法律顾问在出具法律意见时，对与法律相关的业务事项应当履行法律专业人士特别的注意义务，对其他业务事项履行普通人一般的注意义务，其制作、出具的法律意见书不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。判断结果、法律意见应有充分依据支撑，并清晰完整援引法律法规、政策制度和项目涉及资料等相关具体条款。法律意见书应当由两名以上执业律师签名，加盖律师事务所印章，并签署日期。
对法律顾问严格管理：意见要求法律顾问在从事PPP相关工作过程中违反法律法规受到处理处罚的，各市县财政部门应依法将其所在单位和本人失信行为录入信用档案，报送江苏省公共信用信息系统，并由相关部门依据所适用的法律法规对其实施联合惩戒，同时通过“信用中国”网站等平台向社会公示。因法律顾问个人的违法、违规等行为对有关单位造成损失的，应当依法追究法律顾问及其所在律师事务的赔偿责任。
六、法律顾问的“七大”基本职责
1、为当地PPP项目管理相关的重大改革、重大决策、重大项目、重大资产处置、重大行政行为提供法律服务并出具法律意见书。
2、参与当地PPP项目管理规范性文件和政策制度的起草、论证。
3、为当地PPP项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等全生命周期各阶段重大事项的合法合规性论证提供法律服务并出具法律意见书。
4、参与当地PPP项目的洽谈，参与当地PPP项目物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案、政府采购文件、PPP项目相关合同文件及相关法律文书的审查、论证、修改等。
5、为当地PPP项目涉及的争议事项、涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件提供法律服务并出具法律意见书。
6、参与处理当地与PPP项目有关的行政复议、诉讼、仲裁等法律事务。
7、参与当地PPP项目规范发展相关问题的调研、培训等。
七、法律顾问的具体职责
意见围绕PPP操作指南要求的五大流程和环节：项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段，要求法律顾问将审核把关的关注点进一步细化深化，明确了43个需要重点把关的要点，构建“全时空、立体式”PPP项目全生命周期规范管理的法律顾问制度。
八、意见实施的机制保障
意见要求：全省各市县财政部门应于2019年3月底前全面建立PPP项目全生命周期法律顾问机制。各市县财政部门应根据工作量、付费标准和工作绩效合理确定法律顾问的费用报酬应当将PPP项目全生命周期法律顾问涉及的经费纳入本级财政部门年度预算统筹安排，法律顾问费用应严格根据双方签订的合同及时足额支付。
PPP项目投资金额大、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多、风险防控压力大，更有许多隐形风险的集聚，也必将成为审计、巡视、督查的重点领域。因此，PPP必须建立系统性思维，始终坚持全生命周期的规范操作、严格管理，不断学习并熟练掌握PPP的基本原理、内涵意义、政策制度和监管要求。
全生命法律顾问制度是PPP高质量发展的必由之路，这项制度即是对项目规范管理提出的要求，也是对财政部门监管提出的要求。对PPP来说，只有不忘提质增效的初心，坚持全生命周期合法合规推进，方能得到政府与社会资本合作共赢的美好结果。
